Resumo
A revisão do Plano Diretor do município de Viçosa foi iniciada no final de 2006. O texto revisto apresenta duas características: a garantia da participação popular e a auto-aplicabilidade. A realização das consultas, audiências e debates públicos tiveram o respaldo das recomendações do Ministério das Cidades. No projeto encaminhado à Câmara Municipal, o papel dos conselhos municipais é reforçado e estabelece-se um variado elenco de formas de participação popular. O plano possui uma série de dispositivos auto-aplicáveis de forma a não depender de regulamentações posteriores.
Palavras-chave: Revisão do Plano Diretor: Viçosa, MG; Participação Popular; Auto-aplicabilidade: legislação.
Apresentação
O Plano Diretor de Viçosa, Lei 1320 de 2000, estabeleceu que a sua revisão devesse ocorrer em cinco anos. O plano de 2000 foi elaborado por uma equipe formada por professores da Universidade Federal de Viçosa e técnicos da Prefeitura Municipal. Iniciado em 1997, sua construção contou com ampla participação popular, além de ter utilizado todos os espaços existentes na mídia local para sua divulgação[1]. O anteprojeto de lei foi entregue ao prefeito municipal em setembro de 1999 e aprovado em 2000. O principal resultado deste plano foi a criação, em 2001 do Instituto de Planejamento Municipal (IPLAM), órgão este que participaria efetivamente da revisão do plano, iniciada em 2006.
A participação popular é um dos elementos institutivos de uma gestão democrática. A população, portanto, tem o direito e o dever de participar diretamente da discussão e definição do destino das questões afetas ao que ocorre no seu município. Tal participação ocorre através de movimentos sociais independentes do poder executivo e também por meio de uma série de instrumentos legais predispostos na Constituição e presentes nos planos diretores. Tais canais são imprescindíveis para o controle da sociedade sobre o Estado, de forma a superar o autoritarismo e o populismo. Ao mesmo tempo, abre caminho para a gestão compartilhada da cidade, criando transparência nas ações do executivo, e, consequentemente, aliviando tensões decorrentes de ações e intervenções sobre a cidade desvinculadas dos anseios da população.
A participação popular foi considerada pelo Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, uma das condições básicas para a formulação dos planos diretores ora em vigor. A inclusão da participação popular como poder político e de cidadania aparece na Constituição Federal de 1988. A carta Constitucional estabeleceu as bases para a democracia participativa e para a abertura de canais de participação. Foram estabelecidos procedimentos para o processo participativo, nos quais foram incluídas: a exigência de ampla divulgação do plano, a realização das leituras técnica e participativa, o debate das propostas e formas para a realização do tão desejado casamento entre o planejamento e a gestão urbanos. As resoluções nº. 25, de 18 de março de 2005 (Orientações quanto à forma de elaboração, implementação e execução dos Planos Diretores Municipais; e condições de obrigatoriedade de elaboração pelos municípios) e a de nº. 34, de 01 de julho de 2005 (Orientações e Recomendações quanto ao conteúdo mínimo do Plano Diretor) emitidas pelo Conselho das Cidades, foram as principais referências para o desenvolvimento da metodologia de assessoramento ao processo.
Um resultado preliminar do processo de revisão, apesar de todas as providências terem sido tomadas, indica que a efetiva participação da população durante a etapa de Leitura Comunitária, não obteve o grau considerado satisfatório, quanto à amplitude e profundidade esperadas. Tal questão será desenvolvida adiante[2].
Uma das principais formas de participação, os conselhos municipais tiveram reforçado seu papel de principais órgãos de análise, definição acompanhamento e controle das políticas e ações contidas no plano diretor. Os conselhos aqui podem ser considerados não como estruturas burocráticas formais e/ou simples elos de transmissão de políticas sociais elaboradas por cúpulas. Poderiam representar meras estruturas para a transferência de parcos recursos para a comunidade, mas sim como instrumentos valiosos para a constituição de uma gestão democrática e participativa “caracterizada por novos padrões de interação entre governo e sociedade em torno de políticas setoriais” (Cohn, 2002).
A auto-aplicabilidade[3] é outro aspecto a ser considerado. A auto-aplicabilidade foi, em geral, a característica ausente, que pode ter permitido a aprovação dos planos, sem maiores dificuldades, por exemplo, como nos dois Planos Diretores da cidade de Campinas produzidos – e não aprovados - na década de 1990:
“[...] caso fossem encaminhados de forma auto-aplicável, os Planos Diretores seriam barrados na Câmara pelo lobby empresarial. Pressionado, o Executivo [...] prefere adiar o problema deixando a regulamentação para depois.” Esta prática mostrou-se mais que “conveniente” para o setor imobiliário, “pois após a aprovação do Plano Diretor, dificilmente a regulamentação é colocada em pauta, como a realidade tem demonstrado” (Schneider, 2002).
Evidentemente que a característica da auto-aplicabilidade não garante a aplicação. Entretanto, um dispositivo auto-aplicável presente num plano diretor é uma referência segura para que seja cobrada a sua aplicação (Stephan, 2006).
Existe, nos planos federal, estadual e municipal uma profusão de leis, decretos, portarias, etc., que cria dificuldades em conhecer as leis. No plano municipal, dezenas de leis confundem a população, impedindo-a de exercer a cidadania plena, e até mesmo os operadores do Direito (juízes, promotores, advogados). A inflação normativa dificulta a compreensão dos próprios cidadãos de relacionarem entre si. Menos leis e leis mais claras geram menos controvérsias e tornam a administração uma tarefa mais rápida e menos traumática. Segundo CARDOSO,
“Sendo princípio básico de nosso ordenamento jurídico aquele segundo o qual ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece, deve-se, em contrapartida, dar ao cidadão todas as condições de conhecer as leis que lhe regem a conduta em sociedade” [4]. A revisão do Plano Diretor de Viçosa foi entendida como uma oportunidade de enxugar parte deste excesso.
Desenvolvimento do processo de revisão
Em 2006, arquitetos, engenheiros e advogados do Instituto de Planejamento Municipal - IPLAM e professores do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Viçosa – DAU/UFV iniciaram os trabalhos de revisão do Plano Diretor de Viçosa. A metodologia definida estabeleceu as seguintes etapas.
Etapa 1: preparação do processo. Esta etapa envolveu:
a. A constituição de Equipe Técnica, formada por técnicos do IPLAM e professores do DAU/UFV;
b. Organização dos agentes sociais pela Prefeitura, mediante a constituição de um Núcleo Gestor - NG, cujo papel consistiria em preparar, conduzir e monitorar o processo de elaboração do Plano Diretor;
c. Divulgação do processo de elaboração do Plano Diretor para a comunidade, utilizando os meios de comunicação disponíveis na cidade.
Os membros do NG e da Equipe Técnica da prefeitura foram nomeados pelo Prefeito Municipal em ato público, marcando o início dos trabalhos.
Etapa 2: mobilização e capacitação. Esta etapa consistiu em organizar a participação, mediante a mobilização, dos diferentes setores da comunidade local para a revisão do Plano Diretor. Aos consultores da UFV coube esclarecer a população local quais foram os objetivos e o conteúdo da revisão do Plano Diretor, bem como ficaram encarregados de ministrar um Encontro de Capacitação para os membros do NG e Agentes Mobilizadores. Nesta etapa foram desenvolvidas as seguintes atividades:
a. Reunião dos consultores da UFV com integrantes do NG e Equipe Técnica da prefeitura para apresentar e discutir a metodologia de trabalho;
b. Reunião dos consultores da UFV com os representantes dos poderes Executivo e Legislativo, para apresentação da proposta de trabalho;
c. Divulgação do processo de construção do Plano Diretor e Legislação Urbanística;
d. Realização de Encontro de Capacitação;
e. Planejamento e coordenação do levantamento de dados necessários à realização do diagnóstico técnico;
f. Elaboração dos instrumentos a serem utilizados nas consultas públicas e estabelecimento da metodologia a ser utilizada nas mesmas;
g. Organização e coordenação das consultas públicas;
h. Realização de consultas públicas com a comunidade, visando à leitura participativa da realidade local.
Etapa 3: Levantamento da realidade local. O levantamento de dados sobre os municípios foi feito pela equipe da UFV em conjunto com a equipe técnica, de duas maneiras distintas:
1) Leitura técnica, obtida a partir de pesquisa documental, da análise de dados primários e secundários e do levantamento de dados em campo;
2) Leitura comunitária, obtida a partir de reuniões com a população e com os diversos setores organizados da sociedade.
Para a Leitura Comunitária, foram utilizadas as seguintes formas de divulgação: distribuição de fôlderes; colocação de faixas nas ruas; chamadas e programas de entrevistas em emissora de rádio; publicação de editais das reuniões, matérias e artigos em jornais de circulação no município e colocação de página no site da prefeitura. A Leitura Comunitária foi realizada sob a forma de consulta em três tipos de reuniões: consulta à população em bairros ou conjuntos de bairros na área urbana; consulta à população na área rural e reuniões setoriais. Em 39 reuniões realizadas entre novembro de 2006 e março de 2007 , estiveram presentes 772 pessoas. Considerando-se que hoje, com a contagem de população realizada em 2007, constatou um total de 70.404 habitantes, este resultado apresenta um percentual de participação de 1,08%.
Para cada reunião realizada foi indicado um delegado para cada grupo de dez participantes.
Etapa 4: Apresentação da leitura comunitária
A leitura comunitária foi apresentada aos delegados, de forma que fosse feita a validação dos pontos positivos, pontos negativos e sugestões levantados nas reuniões.
Etapa 5: Redação do anteprojeto de lei. Uma vez validada a leitura, o seu conteúdo foi organizado sob a forma de diagnóstico e propostas.
Etapa 6: Avaliação jurídica. Depois de redigida, a proposta foi encaminhada para leitura e avaliação pela Promotora, representante do Ministério Público.
Etapa 7: Encontro da Cidade. O Encontro da Cidade foi a forma encontrada de apresentar à comunidade a metodologia e a proposta, em linhas gerais, do Plano Diretor a ser posteriormente apresentada e votada na Audiência Pública. Contou com cerca de cento e vinte participantes.
Etapa 8: Disponibilização do material produzido em meio impresso (Câmara Municipal, Prefeitura, IPLAM, DAU/UFV) e em meio digital (site da Prefeitura Municipal) e colocação de um prazo para a discussão e proposição de algumas alterações. Destaca-se a participação de alguns representantes do setor da construção civil e de moradores de um bairro (Inconfidência) que, preocupados com a alteração do zoneamento, se uniram e solicitaram a manutenção de índices urbanísticos mantendo uma baixa densidade.
Etapa 9: Audiência Pública. Realizada para a validação ou modificação por emendas e votação, por parte dos delegados, do anteprojeto de lei a ser encaminhado à Câmara Municipal.
Etapa 10: Tramitação na Câmara Municipal. Os documentos do Plano Diretor, uma vez aprovados em Audiência Pública foram encaminhados à Câmara Municipal.
O novo plano
Na redação da documentação a ser encaminhada para tramitação na Câmara Municipal, ficou clara a importância de produzir um plano diretor com o máximo possível de dispositivos auto-aplicáveis e identificando os agentes responsáveis pela execução e fiscalização de cada proposta de ação, obra ou programa incluído no plano.
Para cada política setorial no plano, foi estabelecida a seguinte estrutura:
1. Exposição dos princípios e diretrizes estabelecidos a partir da leitura comunitária;
2. O papel da política urbana em relação à política setorial;
3. Os conjuntos de ações, obras ou programas e as prioridades de atendimento às localidades que as solicitaram na leitura comunitária, indicando os responsáveis pela execução e fiscalização (os conselhos municipais com o papel mais importante), além dos prazos para sua realização.
Além do papel dos conselhos, a participação popular fica garantida através de uma série de instrumentos. O sistema de planejamento foi formatado com a criação dos departamentos de Planejamento Urbano, como órgão responsável pela implementação do plano; com a criação do Conselho Municipal de Planejamento e a contratação de fiscais de obras pela municipalidade.
Estrutura do Plano Diretor
1. Os princípios do Plano Diretor de Viçosa:
I – a repartição dos ônus e benefícios da urbanização;
II – o Urbanismo como função pública;
III – a função social do imóvel urbano;
IV – a função social da cidade e
V – o direito à moradia.
2. Direito à Moradia. Concretiza-se o direito à moradia mediante a fixação dos indivíduos em edificações que atendam aos padrões de salubridade, segurança, mobilidade e que constem da instalação de equipamentos de infra-estrutura e a disponibilidade de utilização dos serviços públicos. Tal fixação visa assegurar efetividade aos serviços sociais indispensáveis ao combate das causas da pobreza e à melhoria das condições de vida da população. A política urbana contribui para a concretização do direito à moradia, mediante a alocação e distribuição de equipamentos e serviços adequados às necessidades dos munícipes.
3. Política pública de desenvolvimento econômico, cujo objetivo é o de promover a racionalização e o pleno emprego dos recursos produtivos do Município, tendo em vista assegurar condições de ocupação e rendimento para a contínua melhoria da qualidade de vida da população.
4. Política pública de tutela do ambiente. Objetiva garantir a todos o direito a um ambiente ecologicamente equilibrado, regulando a inter-relação do homem com o ambiente natural e edificado e as formas de atuação públicas e privadas na busca do equilíbrio urbano.
5. Ordenamento do Território: compreende as normas de ocupação e uso do solo; parâmetros urbanísticos, macro zoneamento e zoneamento. Propõe a realização de estudos, dentre outros, para a construção de trechos de rodovias que configurariam um anel viário; a utilização racional do leito da linha férrea e a implantação de uma nova estação rodoviária.
6. Instrumentos da Política Urbana. Destacam-se os seguintes:
a. Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, IPTU progressivo no tempo e desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública;
Concessão de uso especial para fins de moradia;
Direito de preempção;
Outorga onerosa;
Operações urbanas consorciadas;
f. Transferência do direito de construir e
g. Estudo de impacto de vizinhança.
7. Planejamento e Gestão da Política Urbana. O planejamento e a gestão da política urbana objetivam orientar a atuação do Município, dotando-o de capacidade gerencial, técnica e financeira para o pleno cumprimento de suas funções. São diretrizes do planejamento e gestão da política urbana, dentre outras: reestruturar o Sistema Municipal de planejamento e gestão da política urbana; prover condições para garantir a efetiva participação popular nos processos de tomada de decisão; valorizar, motivar e promover a qualificação profissional dos envolvidos no Sistema de Planejamento e Gestão da Política Urbana.
Os instrumentos de gestão e de participação popular do Sistema Municipal de Planejamento e Gestão da Política Urbana:
Instrumentos de Gestão (Encontro da Cidade; Assembléias Territoriais de Política Urbana; Fundo Municipal da Política Urbana e Normas orçamentárias participativas);
Instrumentos de participação popular (audiências; debates; consultas públicas; iniciativa popular de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano).
Além da manutenção e ampliação do papel do Conselho Municipal de Planejamento, os dispositivos previstos no plano dependem dos demais conselhos como para a sua efetivação. Outras características do plano:
a. O Instituto de Planejamento Urbano de Viçosa (IPLAM) passa a ser autarquia municipal, com personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira;
b. A criação da Secretaria Municipal de Controle Urbano, órgão responsável pelo exercício do poder de polícia municipal, transferindo-se da Secretaria da Fazenda e do Instituto de Planejamento do Município de Viçosa as atribuições correlatas;
c. A criação do Fundo Municipal de Política Urbana, formado dentre outros pelos recursos obtidos através dos valores devidos das medidas mitigadoras e/ou compensatórias determinadas pelos Estudos de Impacto de Vizinhança e contribuição de melhoria decorrente de obras públicas;
d. A implantação da Sede dos Conselhos Municipais, que abrigará as reuniões de todos os órgãos colegiados de participação popular;
e. Definição das regras para a Produção e as alterações das normas urbanísticas; da elaboração da Revisão Decenal do Plano Diretor; das adequações das normas urbanísticas às Plataformas Políticas dos Prefeitos Eleitos e do redirecionamento das Normas Urbanísticas.
8. “Lei dos Instrumentos”, a ser encaminhada à Câmara Municipal juntamente com o Plano Diretor, redigida de forma a conter e concentrar as disposições prescritas como leis específicas, previstas no estatuto da Cidade, estabelecendo:
a. Determina o parcelamento, a edificação ou utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, com as condições e prazos para a implementação da referida obrigação (Art. 5º do Estatuto da Cidade);
b. Delimitação das áreas de incidência do direito de preempção, com prazos e as formas de notificação do proprietário ao Município;
c. Fórmula de cálculo para cobrança da Outorga onerosa do direito de construir, os casos passíveis de isenção do pagamento da outorga e as contrapartidas do beneficiário (Art. 30);
d. Regulamenta o Consórcio imobiliário e a Concessão de uso especial para fins de moradia;
e. Condições a serem observadas para a Outorga onerosa do direito de construir (Art. 30);
f. Delimitação das áreas para a aplicação de operações consorciadas (Art. 32);
g. Condições para a aplicação da Transferência do direito de construir (Art. 35);
h. Definição dos empreendimentos e atividades que dependerão de elaboração de Estudo de impacto de vizinhança (Art. 36).
9. Redução da inflação normativa
Além de proposições de nova redação para alguns artigos de leis e a inclusão de partes de leis, trata da redução da inflação normativa, através de proposições de:
- Revogação de partes de leis;
- Exclusão de partes de leis e
- Revogação de leis.
Desta forma, 55 leis relativas à política urbana foram alteradas, sendo que 32 tiveram algum tipo de alteração em seu texto, como a Lei de número 1.469/2001 (Parcelamento do Solo). Foram revogadas 23 leis, como a de número 1420/2000 (Ocupação, Uso do Solo e Zoneamento) que teve todo o seu conteúdo revisto e incluído no plano.
Conclusão
Um dos aspectos negativos do processo de revisão do Plano Diretor de Viçosa foi o baixo grau de participação. Os 772 participantes das reuniões não representam um número satisfatório, uma vez que representam pouco mais de 1% da população de Viçosa. Há algumas hipóteses para o insucesso da participação, apesar da divulgação e do atendimento às exigências de prazos dos editais. A mais tradicional delas é que não existe, ainda, no Brasil, o hábito da participação efetiva da população em discussões que definam os rumos de sua cidade. Ao longo do tempo toda e qualquer decisão sempre ficou a cargo dos poderes Executivo e do Legislativo. O papel assumido pela comunidade tem sido muito mais emitir opiniões em conversas eventuais, ou de criticar as decisões que afetem negativamente grupos de munícipes.
Um segundo ponto, várias vezes alegado por alguns participantes das reuniões, é o “cansaço” pois, apesar das várias vezes em que a população foi chamada a se manifestar e, pós tê-lo feito, nada foi verificado posteriormente.
Um terceiro aspecto a ser considerado são os termos e a linguagem técnica relacionada ao plano diretor, que mesmo explicados, ou substituídos por termos mais compreensíveis, ainda criam obstáculos para gerar interesse e permitir um entendimento mínimo da população leiga. Programas de educação e divulgação mais eficientes poderiam alcançar melhores resultados.
Ampliando as oportunidades de levar à comunidade a discussão de um plano diretor, o processo ainda contou com a realização do Encontro da Cidade e de mais um prazo para a manifestação de alguns setores da sociedade.
Certamente, há um campo de investigação e proposição para se alcançar uma participação quantitativa e qualitativa da população e seus vários segmentos. As hipóteses levantadas não devem obliterar o fato notável que a maioria da população enxerga o Estado, mesmo no plano municipal, com desconfiança. Esta percepção incorpora as questões urbanas, mas as supera, remetendo a política em geral.
Dos aspectos positivos, pode-se salientar a participação do IPLAM durante todo o processo. Os técnicos do órgão - arquitetos, engenheiros e advogados - munidos de uma experiência adquirida de alguns anos se envolveram em todas as etapas do processo de revisão do plano e promoveram uma discussão positiva junto a todo o quadro de assessores e secretários municipais. A auto-aplicabilidade de vários dispositivos do plano é uma das características potencialmente favoráveis ao sucesso da aplicação das políticas setoriais e dos instrumentos legais. A “Lei dos Instrumentos” concentra as exigências de regulamentação do Estatuto da Cidade para a aplicação dos instrumentos da política urbana. Por fim, a redução da inflação normativa favorecerá tanto ao Município na gestão do plano e das normas correlatas, quanto à população que terá, no plano, uma concentração da legislação urbanística.
Bibliografia
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[1] Veiculação de artigos e matérias no Jornal Tribuna Livre, veiculação de matérias e editais no Jornal Folha da Mata; transmissão da primeira reunião pública e veiculação em programas como o “Sala Especial” na TV Viçosa; veiculação de entrevistas e programas de debates em rádio AM e disponibilização de página do Plano Diretor no site da Prefeitura Municipal de Viçosa na Internet.
[2] Em Viçosa, ao longo de 39 reuniões públicas e setoriais, obteve-se uma participação de 762 pessoas.
[3] O dispositivo auto-aplicável é o dispositivo legal que, sendo completo e definido na sua formulação básica, independe de normas para ser aplicado. Para que seja autônomo, o dispositivo deve definir algum tipo de obrigação ou proibição e expor claramente sua intenção, objetivo ou ação e/ou a forma de aplicação e ainda estabelecer algum tipo de prazo. (Stephan, 2006).
[4] Em entrevista com o Senhor Presidente da República Fernando Henrique Cardoso, sobre a Reforma do Judiciário (Concedida em 30.09.98). Disponível em <www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_01/fhc.htm> acesso em 10 jan. 2008.
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